Amministratore di sostegno: un'opportunità per il territorio
di tutelare la qualità della vita e i diritti della persona disabile” Pisa,
11 e 15 novembre 2006 (01.03.2007) Tutela giudiziaria
“Amministratore di sostegno: un'opportunità per il territorio
di tutelare la qualità della vita e i diritti della persona disabile”
Pisa, 11 e 15 novembre 2006
Sintesi
A cura di :
Dott. Michele Costa
Dott. Matteo Mancini
1. Una breve premessa: quanto è conosciuta nella collettività la
figura dell'amministratore di sostegno?
2. Un apporto assistenziale integrato: amministrazione e sostegno.
3. Una rivoluzione degli istituti tutelari.
4. L'assistenza di un legale è necessaria?
5. L'amministrazione di sostegno nella realtà giuridica pisana.
6. Progetto giuridico e progetto di vita.
7. Cenni al ruolo dei Servizi Territoriali.
8. Brevi cenni sul Tribunale per i Diritti dei Disabili.
9. Un'indagine circa i servizi collegati all'amministrazione di sostegno.
10. C'è bisogno di…
1. Una breve premessa: quanto è conosciuta nella collettività la
figura dell'amministratore di sostegno?
Sebbene la figura dell'Amministratore di Sostegno, come delineata dal Legislatore
e dalla Giurisprudenza, assuma un'importanza di primo piano per fronteggiare
le situazioni di non autosufficienza più disparate, si deve registrare
attualmente una scarsa conoscenza dell'istituto da parte della popolazione.
Anche in ambito giornalistico si parla e si è parlato poco di Amministratore
di Sostegno; sino ad oggi il dibattito sulle potenzialità del nuovo
istituto giuridico e sulle possibilità applicative dello stesso, si è sviluppato
soprattutto in contesti specifici tecnico-giuridici.
2. Un apporto assistenziale integrato: amministrazione e sostegno.
La Legge 9 gennaio 2004, n. 6 con l'istituito dell'amministrazione di sostegno
ha creato uno strumento finalizzato all'assistenza della persona non autosufficiente.
Risulta chiarissima la volontà del legislatore di consentire ad una
figura giuridicamente riconosciuta la possibilità di porre in essere
un apporto assistenziale integrato: amministrazione e sostegno.
Proprio dalla dizione utilizzata si capisce come il ruolo dell'Amministratore
di Sostegno non sia meramente tecnico-patrimoniale, cioè esclusivamente
finalizzato alla cura degli interessi economici della persona, ma riguardi,
a pari merito, anche gli interessi personali.
D'altro canto la grande portata applicativa dell'istituto giuridico già si
evince dal tenore letterale dell'art 1 della legge: “ La persona che, per effetto
di una infermità ovvero di una menomazione fisica o psichica, si trova
nella impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai propri
interessi, può essere assistita da un amministratore di sostegno, nominato
dal giudice tutelare del luogo in cui questa ha la residenza o il domicilio.”
Il Prof. Paolo Cendon, che è il padre di questa legge, ha sottolineato
un concetto di assoluta verità: “la legge introduce un soffio antropologico
ispirato al diritto mite ed è finalizzata a scolpire intorno al soggetto
un vestito su misura”.
Soffio antropologico nel senso che l'Amministrazione di Sostegno “limitando
chirurgicamente” la capacità di agire della persona si dimostra in perfetta
coerenza con le esigenze di tutela della dignità della persona umana
e rappresenta il risultato di un approccio ponderato al diritto capace di dare
efficace protezione senza eccessiva invasione della sfera giuridica ed etica
dell'individuo.
Il ruolo dell'associazionismo e del Terzo Settore si è dimostrato ancora
una volta di rilievo per la promozione dell'istituto e quindi per la realizzazione
di momenti di sensibilizzazione della collettività, in una logica di
continuazione nell'attività di tutela di interessi diffusi.
Continuazione perché anche la Legge 4/2006 è stata fortemente
voluta e promossa dalle Associazioni, sempre più preoccupate degli effetti
eccessivamente invasivi e limitanti dell'interdizione.
3. Una rivoluzione degli istituti tutelari.
Senza dubbio la legge è anche il frutto di un cambiamento socio culturale
che ha coinvolto anche la cultura giuridica. Un' evoluzione dell'etica ha portato
la persona disabile ad uscire dalla segregazione per trovare, con il supporto
degli enti locali e dei servizi in generale, effettivi momenti di integrazione
nella scuola, nel lavoro, nello sport, nel turismo, integrazione che, grazie
all'amministrazione di sostegno oggi può essere realizzata anche in
ambito giuridico.
Al contrario, prima della riforma in discussione, l'interdizione ha senza dubbio
favorito l'isolamento della persona. Essa, infatti, in non pochi casi si è tradotta
nella vera e propria “morte civile” dell'interdetto.
Certo il vecchio istituto ha avuto la sua utilità, nessuno lo mette
in dubbio, ma è anche vero che in non poche occasioni i suoi effetti
si sono dimostrati eccessivi, e l'eccesso di tutela a volte si può trasformare
in prevaricazione del diritto.
Se Interdizione significa perdita totale della capacità di agire, con
l'Amministrazione di Sostegno la capacità è soltanto limitata
in maniera proporzionale alle effettive condizioni della persona.
Inoltre la limitazione non deriva da rigide disposizioni astratte ma da quanto è contenuto
nel decreto di nomina del Giudice Tutelare.
Si parla pertanto di “progetto personalizzato” perché predisposto sulla
base delle esigenze del caso concreto, progetto che deve essere definito dal
giudice.
Anche la nozione di “progetto” sembra avere maggiore attinenza con le ipotesi
caratterizzate dalla non autosufficienza, si parla infatti di progetti individualizzati
per l'integrazione scolastica, per l'integrazione lavorativa, per l'integrazione
sociale, di progetto per la vita indipendente; grazie alla Legge 6/2004 è possibile
parlare di progetto giuridico che sotto questa forma meglio si presta ad essere
integrato con il progetto di vita.
La limitazione dell'incapacitazione risultante appunto da un progetto personalizzato
consente alla persona di non perdere ogni contatto con la società, poiché il
beneficiario può compiere da solo tutti gli atti per i quali il decreto
di nomina non preveda l'intervento dell'amministratore di sostegno.
La legge quindi ha realizzato una vera e propria rivoluzione degli istituti
tutelari dotando la società di una marcia in più nella protezione
dei soggetti deboli; manca ancora una cosa: l'eliminazione dell'interdizione
dall'ordinamento.
La permanenza del vecchio istituto, sebbene rivisto e rimodulato, resta solo
a fuorviare i magistrati, erroneamente convinti che l'opportunità di
interdire il soggetto residui ancora nei casi più gravi, e fomenta le
sacche di resistenza all'applicazione della nuova disciplina creando disparità di
trattamento a seconda del Tribunale adito.
In alcuni Tribunali, infatti, sono ancora numericamente prevalenti le sentenze
di interdizione, mentre in altri il ricorso al vecchio istituto è divenuto
sempre più sporadico.
Nell'attesa che una nuova epocale riforma venga varata dal legislatore sarà opportuno
tenere presente che il criterio di competenza è quello della residenza
o del domicilio del ricorrente, quindi attraverso un cambio del primo o della
seconda si potrebbe presentare il ricorso presso quei tribunali che si dimostrano
più propensi a ricorrere al nuovo istituto.
4. L'assistenza di un legale è necessaria?
Altro problema di notevole importanza riguarda la necessità o meno di
interpellare un avvocato per la redazione del ricorso e per l'assistenza durante
la procedura.
Dalla legge non si evince la necessità di avvalersi della difesa tecnica
ed anche la giurisprudenza si dimostra costante nel concludere che ai fini
della nomina dell'amministratore di sostegno il patrocinio del legale non sia
necessario.
La procedura di nomina si ascrive infatti all'ambito della volontaria giurisdizione
in cui le parti possono agire personalmente in giudizio.
Tuttavia in alcuni tribunali è arbitrariamente richiesto l'intervento
dell'avvocato ed anche ciò implica delle disparità di trattamento
a seconda dell'area geografica di appartenenza della persona.
5. L'amministrazione di sostegno nella realtà giuridica pisana.
Finora presso il Tribunale di Pisa sono state effettuate circa un centinaio
di nomine, alcune delle quali hanno riguardato anche casi di incapacità totale.
Dal punto di vista dei soggetti nominati amministratori di sostegno sino a
questo momento la scelta è ricaduta soprattutto tra i parenti stretti,
ovvero, per i casi in cui la situazione patrimoniale si è mostrata particolarmente
complessa, tra professionisti di provata competenza.
Il Tribunale di Pisa non ritiene necessario l'intervento dell'avvocato, peraltro
la cancelleria della volontaria giurisdizione mette a disposizione un apposito
modulo di richiesta.
Purtroppo non si va esenti dalle difficoltà di organizzazione e dal
sovraccarico di cause iscritte a ruolo, l'attività istruttoria del Giudice
Tutelare, per questi motivi, molto spesso è ridotta al minimo indispensabile,
sarebbe auspicabile, pertanto, la creazione di un ufficio del Giudice Tutelare
che non sia gravato da ulteriori competenze.
Ulteriore orientamento del Tribunale di Pisa riguarda i trattamenti sanitari,
nelle ipotesi in cui la persona sia parzialmente capace non è auspicabile
che l'Amministratore di Sostegno sia investito del potere di prestare il consenso
per il trattamento terapeutico. Ciò è stato richiesto in sede
di ricorso ma sino ad oggi non è mai stato concesso.
All'amministratore è stata invece riconosciuta la possibilità di
fissare il domicilio dell'assistito.
Qualcuno ritiene che l'Amministratore di Sostegno possa essere nominato anche
in quelle situazioni caratterizzate dal basso livello culturale dell'assistito,
ad es. analfabetismo ed emarginazione sociale.
Si ritiene auspicabile la maggiore responsabilizzazione dell'Amministratore
di Sostegno anche al fine di alleggerire il carico di lavoro del Giudice Tutelare.
Il ricorso una volta depositato presso la cancelleria della volontaria giurisdizione
deve essere notificato ai parenti; per evitare di procedere a troppe notifiche,
comunque, è ammesso il ricorso congiunto attraverso la sottoscrizione
del modulo anche da parte degli altri parenti che ai sensi di legge debbono
essere informati della procedura attraverso la notifica. Essa, peraltro, deve
essere effettuata dagli ufficiali giudiziari presso il tribunale adito.
6. Progetto giuridico e progetto di vita.
E' assolutamente necessario che la Legge 6/2004 sia adeguatamente finanziata:
attraverso questo strumento, infatti, risulta oggi più che mai possibile
realizzare veramente un approccio individuale e graduabile a fronte della non
autosufficienza.
Il progetto giuridico personalizzato deve essere integrato con il progetto
di vita della persona contenente gli aspetti riabilitativi e sociali che devono
essere allineati e coerenziati con quelli giuridici. E' opportuno che l'Amministratore
di Sostegno divenga anche un consigliere non solo un rappresentante legale.
Il coinvolgimento dei Servizi Sanitari e del Terzo Settore appare imprescindibile
poiché il supporto dell'Amministratore di Sostegno necessita di essere
coordinato con gli altri servizi afferenti al sistema integrato.
Il progetto giuridico ed il progetto personale devono essere integrati in modo
che risulti un unico progetto assistenziale onnicomprensivo di tutte le esigenze
della persona.
Il Giudice Tutelare potrebbe concertare le due sfere anche sulla base degli
ampi poteri istruttori e di disposizione che gli vengono riconosciuti dalla
legge.
Nulla toglie che siano i familiari ad informare adeguatamente il giudice circa
il progetto di vita che è stato elaborato nelle competenti sedi, cioè quelle
afferenti ai servizi socio-sanitari.
Risulta opportuno pianificare e realizzare strumenti di facilitazione per l'integrazione
tra progetto giuridico e progetto di vita. In tale prospettiva si potrebbe
auspicare la definizione, attraverso appositi protocolli, di momenti di coordinamento
tra enti pubblici e magistratura.
7. Cenni al ruolo dei Servizi Territoriali.
La priorità strategica dei servizi è quella di investire sempre
di più sulla non autosufficienza. In questa logica lo strumento si colloca
tra quelli di assistenza duratura finalizzati anche al “dopo di noi”.
Compito dei servizi territoriali e del terzo settore è quello di realizzare
strumenti di formazione e orientamento, funzioni prioritarie e tanto più efficaci
quanto più vengano localizzate in punti accessibili per la popolazione.
A questo proposito i Punti Unici di Accesso hanno già facilitato e potranno
ulteriormente facilitare la diffusione dell'amministrazione di sostegno.
Non dobbiamo dimenticare che il servizio sociale svolge un ruolo importante
anche in relazione all'impulso alla procedura di nomina, è previsto
infatti che i servizi siano tenuti ad effettuare la segnalazione.
Anche le azioni rivolte a questa facilitazione e quelle finalizzate a sostenere
gli amministratori di sostegno nello svolgimento dei loro compiti possono essere
inserite nella programmazione zonale dei servizi socio-sanitari.
Il processo dovrà essere alimentato con il metodo della programmazione
partecipata.
8. Brevi cenni sul Tribunale per i Diritti dei Disabili.
Il Tribunale per i Diritti dei Disabili è nato nel 1999 con lo scopo
di emettere pareri che possano costituire un ausilio ed un supporto tecnico-giuridico
per le persone disabili e le loro famiglie in generale e per i giuristi, magistrati
ed avvocati che si trovano ad affrontare questioni inerenti alla disabilità.
Il funzionamento del tribunale prevede la convocazione di sessioni alle quali
sono demandate diverse questioni giuridiche.
Una sessione ha avuto ad oggetto anche alcune tematiche attinenti all'istituto
dell'amministrazione di sostegno, in particolare la sessione ha costituito
un interessante ambito di riflessione giuridica sui seguenti argomenti:
- Rapporti tra amministrazione di sostegno ed interdizione;
- Indipendenza dal patrocinio di un avvocato;
- Problematiche inerenti alle notificazioni;
- Conversione di interdizione ed inabilitazione in amministrazione di sostegno.
9. Un'indagine circa i servizi collegati all'amministrazione di sostegno.
L'IRS, Istituto per la Ricerca Sociale di Milano, in collaborazione con la
Regione Toscana, al fine di predisporre le basi scientifiche per l'avvio della
sperimentazione dell'Ufficio di Tutela, contemplato dalla Legge Regionale,
Regione Toscana 41/2005, ha effettuato una ricerca a livello nazionale avente
ad oggetto i servizi dedicati alla figura dell'amministratore di sostegno.
Il gruppo di lavoro, che vede come parte attiva anche l'Amministrazione Comunale
di Firenze, ha rilevato una diversa gamma di attività dedicate, di cui
si propone una schematica enumerazione:
- servizi di informazione e consulenza on-line > siti web che contengono
informazioni sulla figura dell'Amministratore di Sostegno. I siti in cui si
tende a dare maggior spazio all'istituto sono quelli dedicati alla disabilità,
meno forbiti di nozioni ed informazioni sono invece i siti dedicati agli anziani;
- servizi di consulenza giuridica;
- corsi di formazione > sono stati promossi da associazioni di volontariato
con la compartecipazione di enti locali e sono stati rivolti alla formazione
degli associati, altri corsi sono stati promossi da agenzie formative, generalmente
si è trattato di corsi di breve durata articolati in 3-4 incontri ed
a carattere prettamente giuridico-patrimoniale.
- si deve segnalare che nelle attività esaminate l'aspetto del collegamento
con la rete dei servizi è rimasto in secondo piano.
- Corsi di formazione sono stati organizzati per operatori dei servizi sociali,
nonché per avvocati e commercialisti.
- Sportelli informativi > con diversa conformazione: sportelli dedicati,
sportelli di consulenza giuridica generale, sportelli di segreteria sociale
generale; appartenenti sia al Terzo Settore che alle Istituzioni.
- Convegni e seminari > di carattere prettamente tecnico-giuridico
- Registri degli Amministratori di Sostegno > poco diffusi, in genere vi
sono due tipi di elenchi: comunali o associazioni di comuni. Riscontrati anche
elenchi pubblici di professionisti specializzati.
- Tavoli interistituzionali.
Per il momento tali iniziative sono abbastanza occasionali, non si tratta di
servizi stabili; relativamente ai progetti promossi dalle associazioni del
Terzo Settore e partecipati da Enti Pubblici si registra una maggiore operatività delle
Associazioni di tutela dei disabili, che si presentano come maggiormente strutturate.
Le iniziative sinora promosse sono rivolte per lo più ad Amministratori
di Sostegno potenziali, si registrano scarse iniziative a supporto degli amministratori
già nominati.
10. C'è bisogno di…
Relativamente agli interventi in sede locale si auspica lo sviluppo di collegamenti
tra servizi e comunità. In questa prospettiva si reputano necessari:
- punti informativi
- punti di contatto tra cittadino e servizi del territorio;
- punti di accesso globale
- difesa civica.
Obiettivi principali:
- diffusione della conoscenza dell'istituto nella collettività
- creazione di servizi di supporto che possano prestare assistenza durante
la procedura
- formazione
- sostegno degli amministratori di sostegno durante lo svolgimento delle loro
attività.
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